王 丽

全国工商联执委、女企业家商会副会长

北京市德恒律师事务所首席全球合伙人

改革开放30年的进程表明，民营企业能否得到发展、能得到多大的发展，关键在于法律体制环境状况。依法治国、建设中国特色社会主义法治国家的宏伟目标的具体体现是政府依法行政，司法公平保护。国家是人民意志的托付者，政府是国家行政权利的执行者。依法行政则是政府履行国家行政职能的基本原则和行为底线。

从法律的角度看，社会主体的利益由立法机关负责调整分配，行政机关负责具体分配与实现，司法机关提供公平公正的法律维护与保障。由于分配利益的抽象性与普遍性，立法机关虽然位高权重，但并不与具体的社会主体直接接触；司法机关奉行不告不理原则，也不会主动干预社会生活；行政机关则不然，主动执行法律法规是其基本工作内容，社会主体的利益正是通过其日常执法活动才得以实现。因此，政府权力的边界在哪里，依法行政的状况如何，直接决定着民营企业的生存空间与发展机会。从企业公民权益的角度看，政府依法行政与民营企业发展的关系，就转换为政府依法行政与民营企业权益形成、实现、补救、保护的关系。

今天主要分三部分谈论这个议题。第一部分是政府权力及其实施与民营企业的关系；第二部分是关于反垄断法与“国进民退”问题；第三部分是对促进政府依法行政，改善民营企业法治环境的建议。

第一部分  政府权力及其实施与民营企业的关系

一、政府的组织体系、部门机构与行政职权的分配

1、政府的组织体系

依据宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会与人民政府组织法，国务院与地方各级人民政府构成我国行政机关的组织体系。

国务院作为中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，统一领导全国地方各级行政机关的工作。

按照行政区划，全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；直辖市和较大的市分为区、县；自治州分为县、自治县、市；县、自治县（旗）分为乡、民族乡、镇。此外，省级人民政府可依法设置派出机关行政公署，区人民政府可设置派出机关街道办事处。以上区划的人民政府及其派出机关构成我国地方行政机关的组织体系。

2、政府的部门机构

无论中央人民政府还是地方各级人民政府，都由特定的人员构成，并依法设置一定数量的部门、机构，行使其职权，履行其职责。从行政组织法的角度，政府下设的部门机构分为组成部门（如办公厅、财政部、公安部、司法部、民政部等），直属机构（如国家税务总局、海关总署、林业局、旅游局），办事机构（如法制办、港澳办、研究室），议事协调机构（如抗震救灾指挥部、安全生产委员会），此外还有部委管理的国家局（如统计局、粮食局由发改委管理）、事业单位等。其中，组成部门与直属机构具有对外行政管理职权，特定的事业单位经法律行政法规授权也具有对外行政管理职权（如证监会、银监会）。政府依法行政，主要通过这些部门机构依法行政来体现。

3、政府部门的职权来源与分配

根据宪法与国务院组织法的规定，国务院有权规定其组成部门、机构的任务与职责。在组织法上，政府部门的职权来自于单行法律，国务院的行政法规、决定（如定职能、定机构、定编制的三定方案）、命令。依据以上规定，不同的政府部门负责管理不同的社会公共事务，如公安机关执行治安管理处罚法、消防法、道路交通法、出入境管理法、刑事诉讼法等，海关总署执行海关法。但组织法仅仅是对权限的授予和划分，至于权力如何行使，即可以采取哪些手段，其方式、程序、时限如何，要根据行为法的规定。欠缺行为法的支持，依法行政无法成为现实。

二、政府行政的方式、手段与程序

政府的组织体系、部门构成是依法行政的组织手段，行政的行为方式和程序则是其法律手段。根据政府行政方式的不同，可将之分为行政立法、行政执法和行政司法。

行政立法，指制定行政法规和规章。制定规章以下的规范性文件，性质类似立法，但不为立法法承认。依据立法法和行政法规、规章制定程序条例的规定，行政立法的主要程序是立项、起草、审查、决定、公布。

行政执法，指政府部门将有关法律规范适用于具体事实。通常所说的行政许可、处罚、强制、奖励、检查等行为，都属于行政执法行为。但依据行政许可法、行政处罚法的规定，政府依法设定许可、处罚的行为，如省级人民政府设定警告和一定数量罚款的处罚，属于行政立法。在行政执法领域，目前国家没有统一的行政程序法加以规范，具体领域的处罚、许可、强制等程序，主要由该规范领域的单行法规定。如税收征收管理法第40条规定，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可对纳税义务人、扣缴义务人采取一定的强制执行措施。再如，剥夺人身自由的处罚，只能由公安机关强制执行。行政执法的一般程序为：出示证件，表明身份；调查、收集、保存证据；作出处理决定（视情况确定是否需要听证）；送达，告知相关事实、执法的法律依据和内容、救济途径与期限；执行。在行政执法中，不听取当事人陈述、申辩的，构成严重违反法定程序，或者无效，或者被有监督权的机关撤销。

行政司法，指行政机关居中裁判公民法人其他组织之间的民事纠纷或者公民法人其他组织与行政机关之间行政纠纷的行为。商标评审委和专利复审委依法对注册商标提出的撤销请求、宣告专利权无效的请求进行裁判，行政复议，即属于行政司法。行政司法的程序类似法院的审判活动，中立性、公正性强。不是所有行政机关都当然有行政司法的权力，而需要法律的特别规定。

此外，行政指导、行政合同也是现代政府采用的越来越多的方式。行政指导，指政府通过指示、劝告、奖励等手段诱导当事人作出其期望的行为，尊重当事人的选择，是一种柔性的执法方式。但如果有关指示、劝告当事人事实上不能违抗或者违抗将遭受较大损失时，就是命令而非指导。国有土地使用权出让合同就是典型的行政合同，同时也是行政许可法第11条第2项所指的特许。关于行政指导的法律规范，目前规定较零散。

三、政府行政的依据

根据有关法律规范的不同层次，政府行政的主要依据有：

    1、宪法

    2、法律

    （1）组织法

    国务院组织法，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，公务员法

   （2）行为法

    行政立法：立法法 

    行政执法：行政处罚法，行政许可法，行政复议法

    (单行法)治安管理处罚法，消防法，道路交通法，中国公民出入境管理法，外国人入出境管理法，国籍法，婚姻法

    安全生产法，矿山安全生产法

    公司法，外资企业法，合伙企业法，合作经营企业法，合资经营企业法

    税收征收管理法，个人所得税法

    能源法，煤炭法，土地管理法，森林法，草原法，水法

    环境保护法，大气污染防治法，水污染防治法，固体废弃物防治法，环境影响评价法

    海洋法，海上交通法，海域使用法

    商标法，专利法，著作权法

    城市房地产管理法

    劳动法，劳动争议调解仲裁法

    律师法，公证法，仲裁法，监狱法

    行政司法：行政复议法，商标法，专利法，土地管理法等等。

    3、行政法规

    国务院机构设置和编制管理条例，三定方案

    行政法规制定程序条例，规章制定程序条例

    计算机软件保护条例，婚姻登记条例，公司登记管理条例，等等。

    4、地方性法规（包括民族自治地方制定的自治条例和单行条例）

    5、规章

包括中央政府部门规章和较大的市以上的地方政府制定的规章

6、法理，法的一般原则

如诚实信用原则，无论在民商法领域还是在行政法领域，都是帝王规则。此外，尊重基本人权也是依法行政需要遵守的原则。

需要指出的是，依法行政的行为法依据主要是行政法律规范，但是，民法通则、合同法、物权法、侵权行为法等民法基本法，作为市场经济的法治根基，在很大程度上制约着行政法律规范的适用。在某种意义上，依法行政，首要的是尊重这些市场经济基础的民法规范。

四、政府行政与民营企业的权益救济

1、法律规定的权利均可救济

2003年的《行政许可法》和2004年的《全面推进依法行政实施纲要》进一步厘清政府权力范围。政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

民营企业是市场经济的主体之一，与所有市场主体相同，都会与政府发生一定的关系。民营企业特有的问题是非国民待遇的歧视问题。2005年国务院发布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，放宽了非公有制经济的市场准入。该文件规定，法律法规未禁止的行业和领域，允许非公有制经济进入，并且在财税金融支持、社会服务等方面做出了很多具体规定。

2、救济要通过法律程序

法律法规所确认、赋予的权利，大多数只有经过具体的行政程序，才能转化为特定主体的现实权利。因而政府行政的行为方式和手段具体决定着民营企业权益的实现过程。 

在现行法律体系中，行政监察法、行政复议法、行政诉讼法以及国家赔偿法通过不同的监督途径和手段，全方位地纠正政府的违法行为，救济社会主体受到损害的合法权益，以彻底实现行政法治。因此，民营企业的种种合法权益因政府的违法、过错行为受到侵害时，如侵犯民营企业的经营自主权、违法征收财产、摊派义务等，政府可依法通过行政监察、行政复议、行政赔偿等程序主动纠正违法行为，赔偿受害企业损失。在行政诉讼中，政府也可改变违法行为，或者通过依法执行法院生效判决，来纠正违法行为造成的损害，弥补受害企业遭受的损害。

3、限制民营企业寻求法律救济的问题

政府执行法律要根据实际情况依法将法律的内容具体化，或者根据法律的授权，依据立法原意对某些事项加以规范，使法律更具有操作性，更有利于维护社会主体的合法权益。目前存在的突出问题：

（1）在行政立法领域，限制民营企业权益的立法主要是行政规章和规章以下的规范性文件。虽然在《行政许可法》出台前后，行政法规、规章和规范性文件被全面清理，但遗留的问题仍然不少，地方保护、行业垄断等在规章和规范性文件中仍很突出，严重地挤压了民营企业依法享有的生存空间。

（2）对于行政强制法，最主要的是要贯彻宪法和物权法保护合法私有财产的规定，尊重私有财产权，非经严格、正式法律程序，如两次以上书面告诫，行政机关不得对私有财产采取强制措施，不得随意限制其负责人的人身自由。

（3）对于国家赔偿法，主要是在金钱赔偿方面，原来的赔偿标准过低。民营企业被违法吊销营业执照、责令停产停业的，应当合理赔偿可得利益的损失；企业负责人被错误羁押以致企业遭受重大损失甚至破产的，应当适当赔偿该损失。

（4）目前亟需制定的其他行政法律，主要是行政收费法。

 现代法治国家奉行租税法律主义，非经权力机关制定税收法律规范或者由权力机关授权制定税收法律规范，其他主体不得决定向社会主体开征、停征、减征、免征税收。我国在税收方面虽然尚未完全贯彻租税法律主义，但还是比较严格的。关于收费，目前相当混乱。收费一方面关系到国家的财政制度，另一方面直接针对社会主体的财产权。为了贯彻宪法关于保护合法私有财产的规定，并与物权法、行政许可法等一系列单行法的相关规定衔接配合，有必要制定专门的行政收费法，像行政许可法那样，通过收费设定权的划分，规范收费行为。

第二部分：关于反垄断法与“国进民退”问题

“国进民退”是一个经济机构调整的过程，本身并不带有褒贬之意，无论是国进民退还是国退民进，原本都是市场经济中的市场主体对投资行为的选择，是市场经济的正常现象。需要我们给予更多关注的是，这种“国进民退”的现象到底是基于双方自愿的合法的市场化行为，还是掺杂有滥用行政权力排除、限制竞争行政性垄断的非自愿行为。如果“国进民退”这种现象是源于双方自愿的合法的市场行为，是市场正常运行的结果，就没有什么可争议和讨论的，如果这种现象的产生源于掺杂有滥用行政权力排除、限制竞争行政性垄断的非自愿行为，就值得我们予以足够的重视了，因为这不仅会使民营资本失去领地，更重要的是，它会破坏掉良性的经济秩序。只有给予这种行为以有效规制，才能对民营企业的发展提供助力，才有助于建立有活力的良性的市场经济环境。

一、反垄断法对“行政性垄断”的规制

1、 何为行政垄断

    所谓行政性垄断，这个概念应该说还停留在学理阶段，并未实际为反垄断法条文所采用。《反垄断法》使用了“行政机关滥用行政权力排除、限制竞争行为”的表述。该法专门在第五章对行政垄断行为进行列举式规定，列举了滥用行政权力排除、限制竞争在我国的六种比较典型的表现形式：

 （1）行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。比如，某市公安局利用轿车上牌和年检之机强制车主购买某品牌GPS设备的行为。

 （2）行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施一系列行为，妨碍商品在地区之间的自由流通，包括：对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格；对外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地商品进入本地市场；采取专门针对外地商品的行政许可，限制外地商品进入本地市场；设置关卡或者采取其他手段，阻碍外地商品进入或者本地商品运出；妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为。

（3）行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动。

（4）行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，采取与本地经营者不平等的待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。

（5）行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，强制经营者从事垄断行为。比如，乌鲁木齐新市区人民政府某街道办事处通过竞标方式将铁路局夜市内的啤酒经销权由新疆啤酒集团公司独家买断，该街道办事处还与新疆啤酒集团公司签署了合同，并要求夜市内的所有经营商户不得销售除新疆啤酒以外的其他啤酒。（6）行政机关滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。

反垄断法对行政垄断的专章规定具有十分重要的意义，弥补了诸多行政法规立法层次低，权威性不够的缺陷，而且对具体行政垄断行为和抽象行政垄断行为均进行了规定，对于限制滥用行政权力排除、限制竞争的行为起到了一定程度的遏制作用，对于保障民营企业的合法权益，缓解行政垄断所造成的“国进民退”具有积极的意义。

2、反垄断法对行政性垄断的规制尚有较大的局限性。任何立法都是对各种利益主体的利益的平衡，《反垄断法》本身的出台也是妥协的产物。其不完善之处主要有以下几个方面：

（1）难以对抽象性行政垄断行为进行有效的规制。根据反垄断法的规定，行政机关滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定理应被禁止，但是，反垄断机构只能建议实行抽象行政垄断行为的行政机关或其上一级行政机关改变或撤销该行为，而无权直接责令其改变或撤销。我国现行行政诉讼法也明确规定法院不得对抽象行政行为进行司法审查，因此，反垄断执法机关对行政性垄断规制的各种努力可能会无果而终。

（2）目前反垄断法没有明确规定如何建立反垄断执法机关。当前我国的反垄断执法，实际上已经形成了“多头执法”的局面：发改委负责价格垄断和与价格有关的滥用市场支配地位的行为；工商部门专门查处滥用市场支配地位的行为，其中可以涉及价格问题；与此同时，工商部门和商务部又可以同时审查经营者集中。按照我国现行体制，将执法权分割于商务部、国家工商总局、发改委，会造成权力分散，资源浪费，势必引起执法机关的扯皮，也不利于反垄断国际合作，因而权威性和独立性较低，与反垄断法作为经济宪法的地位也不相称。反垄断法能否有效规制行政性垄断，很大程度上取决于反垄断机构的独立性、权威性与工作效能。

（3）反垄断法对行政执法机构与行业监管机构的法律关系规定不够明确。反垄断法的任务是制止垄断行为，理应关注电信、电力、邮政、铁路等行业垄断企业。然而，这些国有企业一般都有一个强势的行业监管机构，现行保险法、银行法、电信管理条例等法律和行政法规也明确规定，行业主管机关有权查处不正当竞争行为，其中应当包括垄断行为。在多头管辖的情况下，到底是“都要管”还是“都不管”，就成为法律尚需完善之处。在反垄断法草案的二审稿和法律委员会的审议稿中，原第2条第二款规定：“对本法规定的垄断行为，有关法律、行政法规另有规定的，依照其规定”。原54条规定：“对本法规定的垄断行为，有关法律、行政法规规定应当由有关部门或者监管机构调查处理的，依照其规定。有关部门或者监管机构应当将调查处理结果通报国务院反垄断委员会。”最终由全国人大常委会通过的反垄断法将这些规定删除，却留下了悬念。由于没有明确反垄断执法机构与行业监管机构在反垄断行为上的法律关系，反垄断执法机构能否对这些被监管的行业有执法管辖权成为一个敏感的话题。行业监管机构在处理被监管企业与其他企业或者与消费者的争议中，往往在很大程度上维护被监管企业的利益，成为“监管者被俘获”。如果反垄断委员会和反垄断法执法机构没有权力处理被监管企业的限制竞争行为，这些行业的垄断行为将难以得到规制。

（4）《反垄断法》实体性条文多于程序规范，《反垄断法》实施缺少规范化程序和司法监督程序保障，这才导致反垄断法实施效果很不理想。“《反垄断法》把大量的反垄断执法程序规则和司法解释留给了反垄断执法机构和最高法院。这样客观上就造成了《反垄断法》的粗线条，而反垄断执法机构获取了充分的自由裁量权。”这种“过度的自由裁量权”一定程序上会导致反垄断执法机构以商业秘密和便于取证为借口进行不公开执法。

上述种种局限性使反垄断法对行政垄断行为的规制效果大打折扣，使民营企业在反垄断维权方面存在一定的难度，我们期盼随着后续的实施细则陆续出台，这种局限性会逐渐消除。我们也期盼消除种种局限性的时间能够快点到来。如果能够实现对行政垄断的行为的有效遏制，无论国进民退还是民进国退本身都将不再那么瞩目和备受争议，民营企业的生存环境也将有很大程度的改善。

二、反垄断执法机构对企业涉嫌垄断行为的调查

尽管我们在前面讲述了反垄断法在反垄断执法机构设立问题上及执行问题上存在的种种不足，但反垄断执法机构在对企业涉嫌垄断行为的调查程序方面还是吸取了一些先进经验的。这些先进经验的吸纳有助于快速高效地解决垄断问题，使遭受垄断行为侵害的民营企业少蒙受一些损失。仅就制度设计上而言可以在一定程度上缓解行政性垄断所造成的“国进民退”的程度。

由于各国的法律制度不同，不同国家反垄断执法机构调查权的权力边界也有很大差异。如英国、美国等国家，由于强调司法权对行政权的监督，反垄断执法机构的调查权并不包括查封、扣押等具有典型强制性的权力。这些国家的反垄断执法机构在实施调查的过程中，如需要实施强制措施，必须依法先申请有管辖权的法院发出搜查令、扣押令等授权令，才能开展调查。

我国《反垄断法》从我国的实际情况出发，赋予了反垄断执法机构在实施调查过程中的较大权力，同时在程序上对反垄断执法机构行使的调查权又作了一般行政执法所不曾有的限制。

反垄断执法工作虽然复杂，但有着与所有行政执法工作相同的基本程序和环节，如立案、调查取证、决定、执行等。其中，调查取证是弄清事实真相、准确认定违法行为的基础。与一般行政执法的调查、取证相比，反垄断执法机构的调查权有以下两点明显的不同：

1.在程序中的职权位置受到高度重视。

根据《反垄断法》第四十五条的规定，在反垄断执法机构调查涉嫌垄断行为的过程中，被调查的经营者作出特定承诺时，反垄断执法机构可以作出中止调查的决定。经营者履行承诺的，反垄断执法机构可以作出终止调查的决定;经营者不履行承诺的，反垄断执法机构应当恢复调查。显然，在反垄断执法中，调查涉嫌垄断行为的职权是被作为独立的调查权对待的。

在一般行政执法中，调查与取证紧密相连，调查的目的在于取证，取证情况反映调查成果。调查与取证密不可分，贯穿执法过程，体现执法工作的内容，往往直到行政处罚决定作出才形成完整的一项行政执法决定。在《反垄断法》中，实施调查、中止调查、终止调查、恢复调查均可成为独立的行政执法决定，发挥其独特的作用。

2.在实体上能够独立发挥防止垄断行为的作用。

垄断行为排斥、限制市场竞争，妨碍市场机制正常发挥作用。这种行为涉及内容广泛、复杂，同时又因经济形势、市场情况的变化而不断变化。如果反垄断执法机构对所发现的涉嫌垄断行为有案必查、一查到底，在理论上完全符合法治的精神和原则，但在实际中却很难行得通。尤其是在查处某些垄断协议行为和滥用市场支配地位行为时，取证困难是显而易见的。与其耗费大量的时间、人力、物力，最后通过制裁来消除违法后果，不如建立一种机制，让涉嫌违法的经营者自觉地纠正自己的行为。有条件地停止或结束调查，就是各国反垄断法基于这种考虑建立的一项机制。

据统计，大多数国家的反垄断执法机构每年接到的相关举报和受理的涉嫌垄断案件的数量很多，但只有不到十分之一的案件调查终结并最后定案予以处罚。绝大多数案件在调查过程中因涉嫌垄断的行为人承诺改正并自动消除违法行为的影响和后果而终止程序，同样取得了反垄断法律制度设计的理想结果。我国《反垄断法》成功地借鉴了这一经验。

《反垄断法》的出台已经为我国反垄断迈出了一大步。其中对行政性垄断的规制，必将会对民营企业的发展产生积极的影响，尽管该法自实施以来由于上述种种不足的原因取得的效果并不是特别的尽如人意，垄断行业、垄断公司也断然不会自己主动让出既得好处，反垄断需要一个漫长的博弈过程，相信随着具体细则、解释的出台，反垄断之路，反行政垄断之路应该会越走越清晰。

第三部分  对促进政府依法行政，改善民营经济发展环境的建议

民营经济成为我国国民经济发展新的重要增长点。进入新世纪以来，我国政府高度重视民营经济工作，加大了政策支持力度，放宽市场准入条件，着力解决发展瓶颈问题，优化政务、法制和社会环境，触发了民营企业的创业激情，促进了民营经济健康快速发展。依法行政方面也有很大的进步。分析在行政立法和执法等方面仍然存在的影响、制约民营经济发展的问题，提出有关建议很有必要。

一、政府依法行政存在的问题

1、政策在一定程度上缺乏连续性和稳定性。在一些地方，下一届政府不认上一届政府已决定的事项和延续下来的债务，即所谓的新官不理旧帐。在有的地方，政策一天一个样，企业感觉无所适从，用企业家的话来说，叫做“整天提心吊胆，害怕政策变动血本无归”。

2、重复执法情况突出，部门之间缺乏协调。

据有关的调查可知，目前我国执法部门对民营企业重复执法情况比较突出，比如说有的商品，在一个市抽检后，到另一个市又要抽检，因每次抽检都要交费，这在有的地方几乎成了职能部门的生财之道。另外就是不合理的交叉执法，这个部门检查了，另一个部门根据自己的职权再次进行类似检查，同在一个地域，工商、质监、卫生等都要检查管理，而且部门间缺乏协调，也没有一个机构来统筹协调，给企业造成了很大的负担。

3、政府诚信建设还需加强。多数受访企业表示，很多地方（特别是经济较不发达地区）的政府投资公司拖欠民营企业钱款现象严重，民营企业很难放心地与政府投资公司打交道。土地问题也是矛盾的焦点，企业投资时，政府往往承诺可以在较短期限内办理好土地相关手续，等企业交了土地相应款项并入驻后，政府却一直拖延无法办理手续。地方政府缺乏诚信，在一定程度上导致企业经营成本增高。再有，政府工作人员不认真履行职责的现象屡见不鲜。办事效率低，推诿扯皮，衙门作风严重，对企业急办的事情麻木不仁。例如，有一家企业按国家规定可以享受某种政策优惠，但政府部门三年都没有为企业办完优惠手续，指导优惠政策无奈被取消，给企业造成极大的损失。

4、政府工作人员违法行政。受利益驱动，有些地方在市场经济的背景下“与民争利”，不惜运用行政特权追求自身利益最大化，侵犯民间投资者的合法权益。有些工作人员在执法时，不是根据立法本意而是根据对自身是否有利来理解和执行法律，有的利用法律漏洞，有的对法律进行曲解，有的甚至完全无视法律的存在，践踏法律。此外，还有不合理收费、乱收费的现象存在，更有一些担负行政管理职责的部门及人员利用职权吃、拿、卡、要、变相摊派，以罚代管，轻管理、重罚款、乱罚款。种种不法行为的存在，不仅损害了有关经营者的合法权益，而且严重损害了行政执法形象。

5、执行难问题。受访企业谈到，司法不公现象仍然存在，执行难仍是焦点。经济案件执行难，行政案件涉及到行政机关的案件执行更难，这造成了企业生产运转困难，同时，在某些地方，经济纠纷案件中人情案、地方保护主义现象还比较突出。

二、几点建议

1、增强政策的连续性和稳定性。政府在制定政策时，既要依法合法，又要符合客观实际。同时，要着眼长远，加强协调，避免频繁变动，保持政策的连续性和稳定性。

2、优化行政权力结构，加强部门间的统筹协调，减少重复执法、交叉执法情况。政府应规范和简化行政审批，优化行政权力结构，提高行政效率。与形势发展不相适应的行政审批事项要简化或取消，对于保留的审批事项要加快规范。继续改进政企关系，行政执法机关要加强区域之间、部门之间、部门内部的统筹协调，增强行政执行力，减少重复执法、不合理的交叉检查。对于执法部门侵害民营企业利益，重复执法、交叉检查情况，一经发现，依照相关规定依法惩治，为民营企业发展做好法治保障。

3、加强政府诚信体系建设，推动社会诚信体系建设。法治内涵的一个重要方面是“不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件”。 依照这一法治精神，在企业发展法治环境建设中，应当贯彻政府与企业、企业与社会职责分担的原则，进一步明确职责分担的内容，充分调动各方面的积极性。一方面，继续改进政企关系，优化行政权力结构，简化和规范行政审批制度，消除过多的制约，给予民营企业更多的发展空间。另一方面，政府须承担起提供公共服务的责任，健全社会信用体系，大力维护市场公平竞争秩序，树立“诚信政府”的意识和形象，提高服务效能。同时加快建设以信用征信、信用评价、信用自律和失信惩戒为主要内容的企业信用系统，以数据收集、使用和披露为主要内容的个人信用系统，发展以信用咨询、信用评价、信用担保为主要内容的社会信用服务系统，努力形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，加快诚信社会建设，塑造诚信政府的良好形象。

4、严格依法行政。行政部门及其工作人员应严格遵守法律和市场规则，端正行政行为，明确政府职能，采取积极的措施鼓励民营经济的发展，建立有效的监管机制，为激发民营经济的活力营造良好的环境，确保市场经济健康发展。建立良好的执法环境，确保法律规定被公正、公平与公开地执行。提高执法人员的政治素质和执法水平，确保法律规定准确适用。

5、提高司法救济效率。提高司法人员综合素质，杜绝关系案和腐败案，实现法治与民主的相互促进，加大司法保护力度。切实解决“民告官”的立案难、审判难和执行难问题。从权利制约的角度来说，应当继续加强依法行政和司法公正的监督，强化行政执行力、司法执行力以及人大对法律的监督力度；同时提高执法人员，司法人员的综合素质和执法能力，配合对行政执法人员、司法人员等职业的整顿，杜绝关系案、腐败案。

6、全国各级工商联要主动建立联络、促进政府依法行政的常设组织，聘请专业法律服务组织和人员，开展有效的保护与监督工作。民营企业作为改革开放以来形成的系的社会阶层，要将诚信从业、依法经营作为发展的根本。注意从法律上维护自己的合法权利。

国家的依法行政水平昭示着其民主与法治建设的水平和能力。相信在立法机关、司法机关和行政机关部门和社会各界包括新社会组织和新阶层以及民营企业一致努力下，民营企业的法治环境将会逐步改善。