摘要：对国有僵尸企业进行出清，因其全部或部分资产属于国家，因此法律法规及实务中对出清工作有着特殊要求。如，应当严格履行相应的审批程序、应依法召开职工大会并对方案进行审议表决、按照规范程序对企业在职职工及资产负债进行接收等。实践中，国有僵尸企业普遍存在较多历史遗留问题，而单纯以债务重组、并购、破产等机制对其进行出清存在着一定局限性，因此以吸收合并的方式对国有僵尸企业进行出清，不失为一种灵活的解决途径。

关键词：僵尸企业 出清 吸收合并 程序

一．僵尸企业的定义

僵尸企业是指丧失自我发展能力，已停产、半停产、连年亏损或资不抵债，主要靠政府补贴或者银行续贷维持生存和经营的企业。僵尸企业不同于因资金流动性问题或短期市场风险等陷入困境的企业，可以通过对其进行“输血”起死回生，僵尸企业的显著特征是不具有挽救的可能性，其“吸血”具有长期性、依赖性。

从制度层面看，僵尸企业缺乏有效的市场退出机制。很多僵尸企业历史欠账太多，并不能单纯的以债务重组、并购、破产等机制得以妥善解决。

2021年12月，北京德恒（太原）律师事务所法律服务团队在办理某僵尸企业出清项目时，根据僵尸企业状况、主管单位的想法，团队主办律师创新性地提出：对国有僵尸企业在职职工、资产和负债分别吸收合并的总体思路和解决方案。

该方案综合考虑了法律法规、政策、职工利益、历史遗留问题解决以及后续风险防范等，注重依法依规、平衡各方利益，使得出清工作能够得以系统性实施。该方案得到了政府、职工的支持和理解，取得了较好的社会效果。为此，笔者希望将团队的经验进行分享，并且希望通过抛砖引玉，使得僵尸企业出清的程序能够得以不断修正和完善。

二．国有僵尸企业出清应关注的重点

不同于民营企业，国有僵尸企业普遍存在着股权结构单一、主业发展不强、历史债务沉重、资产负债率高、职企矛盾大等“通病”。其中很多企业是在计划经济转向市场经济的过程中，逐渐丧失了垄断地位和资源优势，由于不适应市场环境下的充分竞争，一步步业务萎缩直至停产停业。不可否认，这些国有企业曾在地方经济中占有较大比重，发挥较大作用，但是由于欠债、欠薪、欠缴职工保险等问题普遍存在，政府出于维稳考虑，既不让其破产，也难以使其重获新生，只能通过不断输血维持现状，逐渐成为制约经济发展的包袱。近年来，各级政府陆续出台了相关文件，制定时间表，要求及早完成对国有困难企业的改制和出清任务，总结下来，笔者认为国有僵尸出清时应重点关注以下问题：

（一）明确国有僵尸企业出清工作的基本出发点

国有僵尸企业的出清应当首要立足于维护社会稳定和防范国有资产流失两个基本出发点。第一，要求改制方案要精心组织谋划，特别是妥善处理好改革和稳定的关系，深入细致做好前期调查研究，重视做好改制方案的宣传和职工的思想工作，充分考虑到流程的各个环节，确保企业和社会稳定。第二，对于僵尸企业的出清要按照国家法律法规和国有资产监督管理办法规范操作，严格履行程序，要始终加强对出清工作的全流程监督，坚持公开透明，坚决防范国有资产流失。

（二）僵尸企业出清需要依法履行审批程序

国有企业的本质是企业全部或部分财产属于国家所有，因此对国有僵尸企业出清，要依法履行相应的审批程序，这在多部法律中均有相应的规定。例如，《中华人民共和国企业国有资产法》第三十一条规定：“国有独资企业、国有独资公司合并、分立，增加或者减少注册资本，发行债券，分配利润，以及解散、申请破产，由履行出资人职责的机构决定”。第三十四条：“重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准”。《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第十八条：“企业合并或者分立，依照法律、行政法规的规定，由政府或者政府主管部门批准。”

实践中，应当由该国有僵尸企业的主管单位、股东或国资委、地方政府（根据具体授权情况确定审批主体）批复同意对僵尸企业进行吸收合并，同时出具同意对僵尸企业进行解散、清算的文件。

（三）法律意见中须对重大事项进行披露

本次团队参与项目所涉僵尸企业大多存在停产停业多年、账目缺失、所涉标的产权不明晰、债权债务混乱、员工情况复杂等问题，工作耗时长，开展难度大。这就要求我们在梳理企业现状并出具法律意见过程中，应当针对国有僵尸企业的重大事项，向上级主管部门进行请示，并给出具体的处理建议，取得主管部门的同意后再操作实施。

例如，本项目中经常会遇到以下情形：国有僵尸企业不同程度地存在欠税、欠薪、大额本息负债、重大安全事故隐患、涉诉涉访、干部群众矛盾尖锐等问题，这些问题均须在法律意见中客观披露并给出建设性处理意见，供委托方决策。这是考虑到两方面的效果：一方面引起委托方重视，在《吸收合并方案》草拟及实施过程中加以充分考虑；另一方面便于政府相关部门针对不宜回避的问题及时作出决策。

三．对国有僵尸企业开展吸收合并的程序

（一）明确适格吸收方主体并获得授权

通过吸收合并的方式完成国有僵尸企业出清，首先应当明确适格的吸收方主体，主要考虑以下几个因素：

1、该主体能代表政府开展出清工作，应当具有政府公信力，并获得政府部门授权，同意对僵尸企业进行吸收合并，一般为地方政府出资的投资公司。

2、该主体应当具有国资背景，以便在全盘接收僵尸企业职工时，原国有职工的身份不发生变化，减少与被吸收企业职工之间的对立情绪。

3、该主体出资及股权结构设计应当具有风险前瞻性。考虑到吸收合并完成，僵尸企业的负债和资产将一并被接收，而多数的僵尸企业早已停产多年，严重资不抵债，未来仍然面临破产风险，因此不宜将所有的鸡蛋装入一个篮子。

（二）开展尽职调查

由委托方牵头，协调律师事务所和审计机构成立联合工作组进驻企业，与僵尸企业领导成员、财务人员、职工代表进行访谈。按照国家有关法律、法规和规范性文件的规定，对僵尸企业生产经营及亏损状况进行调查。此过程应重点审查被吸收企业的资格情况（包括但不限于工商登记情况、历史沿革、股权变更、注册资本、董监高任职等）、资产及负债情况、在职职工情况、是否对外抵押担保、涉诉及执行案件情况等多个方面，并收集相关资料形成工作底稿。

与此同时，与审计机构分工合作，通过调档、函证等方式，亲自或由企业人员陪同，赴相关政府行政部门获取企业工商登记档案、不动产登记状况、企业社保缴纳情况、人民银行企业征信状况、完税或欠税情况、涉诉案件等信息，对目标僵尸企业的状况进行全面了解。

（三）制定科学、系统、完善的吸收合并方案

依据前期尽调的结果，结合政府关于僵尸企业出清的会议纪要精神、困难企业改革实施方案、项目推进时间表等，在依法依规的前提下，充分考虑职工安置、资产及负债接收后的风险、政府财政负担能力、后续历史遗留问题处置等工作，拟定科学、系统、完善的综合性吸收合并方案。

（四）核实目标僵尸企业在职职工身份，对职工进行访谈并制作笔录

在僵尸企业出清的工作中，笔者发现国有企业招工用工普遍存在时间跨度大、用工政策变化大、各种人事档案无统一标准等问题。针对以上不同情况，主要是根据职工人事档案中毕业分配表、企业招工表、干部身份履历表、劳动合同、社保缴纳信息等初步核实在职职工身份。

对于实践中已经退休的职工、职工档案造假人员、虽档案在单位但无证据证明曾建立劳动关系的人员等，不应认定为企业在职职工，不需通知其参加职工大会，其不能对吸收合并事宜进行表决。

初步核实职工身份后，需对在职职工逐一进行访谈并制作笔录，重点记录职工的基本信息：核实职工的入职时间、社保缴纳信息、是否重复建立劳动关系等，并且应当如实记录职工的共性诉求。该工作目的是对职工情况进一步了解，便于后续相关部门进一步核实认定职工身份，测算企业所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金等，以便后续制作职工债权清单。

（五）协调审计机构、评估机构出具清产核资报告

根据《中华人民共和国企业国有资产法》第四十二条：“企业改制应当按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值”；第四十七条：“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估”等相关规定，出具清产核资报告及评估报告是出于防范国有资产流失的风险。

律师在引用审计机构及评估机构出具的《资产清查专项审计报告》、《资产评估报告》时，应当提示审计机构和评估机构除了按照国家有关资产清查政策规定，重点还应聚焦僵尸企业出清范围，审计及评估内容应包括财务信息和非财务信息，其中对于资产明细、债权债务、呆账坏账处理等要力求详细，以利于后续员工安置、资产接收和债权债务处置等工作的顺利开展。

（六）依法召开职工大会

1、召开职工大会系法律强制性规定

对国有僵尸企业出清应履行职工大会表决程序，根据《中华人民共和国企业国有资产法》第三十七条：“国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工意见和建议”、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》【国办发〔2005〕60号】第四条第一款之规定：“改制方案必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，并按照有关规定和程序及时向广大职工群众公布。”因此，召开职工大会应当向广大职工群众讲清楚国家关于国有企业改革的方针政策和改制的规定，讲清楚改制的必要性、紧迫性以及企业的发展思路。在改制方案制订过程中要充分听取职工群众意见，深入细致地做好思想工作，争取广大职工群众对改制的理解和支持。

2、职工大会审议方案应经全体职工三分之二以上到会，并经全体职工二分之一以上同意生效

参照《中华全国总工会办公厅关于规范召开企业职工代表大会的意见》【总工办发[2011]53号】第二十二条、二十四条、二十七条之规定：召开职工大会正式会议必须有全体职工的三分之二以上到会，职工大会选举及表决通过决议、重要事项，应当以无记名投票方式进行，得到全体职工二分之一以上同意方为有效。职工大会通过的决议、重要事项和选举结果等应形成书面文件并及时公示。

（七）通知、接收、审核、确认企业负债

依据《中华人民共和国公司法》第一百七十三条之规定：“公司合并，应当由合并各方签订合并协议，并编制资产负债表及财产清单。公司应当自作出合并决议之日起十日内通知债权人，并于三十日内在报纸上公告。债权人自接到通知书之日起三十日内，未接到通知书的自公告之日起四十五日内，可以要求公司清偿债务或者提供相应的担保。”本次对僵尸企业的吸收合并，应对债权人履行告知义务，并清偿债务或者对债权提供相应的担保。

（八）签订《吸收合并协议》并进行资产和负债的移交划转

经职工大会表决通过、债权人对吸收合并方案（吸收方代为对债务进行清偿或者提供担保）予以确认后，即可由吸收方与目标僵尸企业签订《吸收合并协议》，并由僵尸企业上级主管部门盖章确认后，开始办理以下交接手续：

1.财务账册、证章照、资产等的交割手续；

2.僵尸企业在职职工劳动关系转接至吸收方主体；

3.移交债权债务清册；

4.移交相关对外签订的合同等。

《吸收合并协议》签署完成后，吸收方应当对财务重新建账，并对原有的僵尸企业办理银行、税务、工商注销登记，并依法进行公告。依据审计机构及评估机构出具的《资产清查专项审计报告》及《资产评估报告》，由吸收方和僵尸企业之间制作《资产交割清单》，对资产和负债进行交割和确权，对已经确认、尚未经过诉讼时效的债权和属于企业的财产，依法可通过诉讼、执行等手段进行追诉。

实践中，在国有企业资产交割的过程中，常常会涉及土地使用权、房屋产权、机动车辆等应当办理权属变更登记的情形。其中对于部分特殊的资产：如划拨给国有企业的土地使用权，根据现行法律法规暂时无法变更的，可作为历史遗留问题进行保留。虽然在资产移交过程中，由于不能办理划拨土地使用权的变更，可能会存在权利瑕疵，但该资产的权利所属关系实质上已经发生转移。至此，以吸收合并的方式对僵尸企业进行出清的程序性工作全部完成。

综上所述，吸收合并作为重组、破产之外的僵尸企业改制途径，其对于安置职工、化解矛盾、维护稳定、防范风险、减轻政府压力有着积极的作用。当然任何改制途径都不可能完美解决在国有困难企业改制过程中遇到的各式各样的问题，更多时候需要综合运用多种方式，灵活解决实践中遇到的各种问题。

最后，囿于知识体系和实践经验的欠缺，笔者只是结合实务，对以吸收合并的方式进行国有僵尸企业出清的程序作了初步探索，其中不乏纰漏、瑕疵、不完善的地方，恳请同行不吝赐教，进行批评指正。

史卓强

中共党员，硕士研究生，北京德恒（太原）律师事务所刑事专业委员会委员。

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